La codification, sujet d'hier et de demain (Circulaire n° 6443-SG du 29 avril 2024 relative à la codification)



La majorité étant privée d'une majorité absolue au Parlement, la codification peut être favorisée. Elle n'exige, dans un premier temps, qu'une majorité technique à l'Assemblée nationale : une majorité acceptant la remise en ordre et au verbe du jour de la loi déjà votée. La codification à droit constant est simple (enfin...). A réforme technique, majorité technique. On réécrira cent lois anciennes pour en faire un code nouveau.

C'est néanmoins sur cet argument et cette présentation que les multiples projets de codes (de codifications) ont progressé depuis un peu plus de trente ans, et c'est ainsi que le droit positif a pris un nouveau visage. Le visage d'un droit plus codifié que jamais ! En effet, en présentant les codifications comme une œuvre de technique juridique, on lui évite les polémiques politiques et les blocages politiques au Parlement.

Le code de commerce de l'an 2000 devrait déjà être recodifié (voir in fine). Le bougre n'aura pas tenu un quart de siècle. La recodification à droit constant d'un code codifié à droit constant cela s'est déjà vu : l'exemple du code de la consommation de 1993 recodifié en 2016,cliquez ici

Pour cette dernière matière de la protection du consommateur, d'origine européenne à 85 %, la recodification peut se comprendre. Le premier code de la consommation aura ainsi tenu, lui, juste un quart de siècle.

La recodification pourrait finir par mettre à mal la codification...

Faisons un rapide tour d'horizon de la question d'hier et d'aujourd'hui.

I. La codification a toujours été une question importante (une vue du Droit), et aussi un sujet agréable à enseigner, le cours peut alors prendre des dimensions de grandeurs internationales qu'il n'a pas toujours. Les codes du XIXe siècle ont fait le tour du monde ! Mais le sujet de la présente note n'est pas l'hymne que tel ou tel peut exécuter à propos de la tradition juridique, de ces codes, dont l'hymne au Code civil...

Le sujet du présent billet est la codification moderne, dite "à droit constant" ce qui délimite tout de suite la portée (large mais circonscrite) du procédé. La codification est une politique publique, politique juridique (expression peu pratiquée), qui tend à améliorer l'accès au droit, la lisibilité des lois : l'intelligibilité du droit. La doctrine de codification de la Commission comporte encore la méthode de la codification à droit constant comme un principe.

https://www.vie-publique.fr/rapport/290167-commission-superieure-de-codification-rapport-annuel-2022
ou cliquez ici [voir ci-dessous l'extrait de plan du rapport 2022 de la Commission]

La codification à droit constant s'enseigne encore après un exposé sur la dimension des premiers codes qui, naguère, ont souligné l'organisation napoléonienne de la France (Code civil, code de procédure, code pénal, code de commerce...). A l'époque, de véritables nouvelles lois avaient été votées après quelques siècles de coutumes régionales. Mais enseigner la codification à droit constant est désormais ponctué de différentes précisions très techniques.

II. La question de la codification permet notamment de présenter le jeu concret et la pratique des ordonnances adoptées par le président de la République sur proposition du Premier ministre et, naturellement, en vertu d'une loi d'habilitation (Cons. 1958, art. 38). L'utilisation des ordonnances est désormais assez variée (pour les situations d'urgence, pour les nécessités de transposition des directives européennes très techniques), mais l'utilisation pour réaliser une codification est une utilisation remarquable.

Cette loi d'habilitation autorise le gouvernement à adopter dans tel délai, qu'elle fixe, une ordonnance dont les dispositions relèvent, selon la Constitution, de la loi (art. 34). L'ordonnance est, elle, réglementaire lorsqu'elle est adopté et publiée, tout en ayant vocation à voir ses dispositions (son contenu) devenir des articles de loi (les article L), de rang légal. Quand ? Réponse : lorsque le Parlement aura ratifié ladite ordonnance.

Cet enseignement est très formateur pour les étudiants, à tel point que les nuances de la codification sont souvent méconnues jusqu'en 5e année d'études juridiques... Étudier un article de loi d'un code codifié à droit constant sans connaître cette codification : un grand classique de l'étudiant. On pourrait parfois le rencontrer chez le professionnel. Les sources ne sont plus maîtrisées...

Les sorties pédagogiques et activités para-universitaires font un grand mal aux étudiants tout en occupant beaucoup en apparence les uns et les autres.

III. Pour adopter un nouveau code les étapes sont nombreuses ; elles ne doivent pas masquer l'essentiel : le lourd, complexe et difficile de remise en forme des articles qui deviendront un article L ou un article R ou D ! Cette tâche est celle de la Commission supérieure de codification. Elle écrit les nouveaux codes. Les "invente" (ou crée), certes à partir des lois et règlements en vigueur. Ces denier textes seront abrogés par l'ordonnance qui en reprendra la substance dans un article L ou R ou D.

La codification, c'est la rédaction d'un code ! Pour que l'ordonnance puisse publier le nouveau code, il faut avoir rédigé ce fameux objet juridique : le code.

Cette rédaction est faite à droit constant sans changer le contenu de la loi, mais seulement sa forme. Ce point a pu faire hurler car la forme définit le fond ou, si vous préférez, le fond dépend de la forme. Les juristes sont d'accord avec cela. Sauf que ces mêmes juristes tiennent pour valable la distinction entre la forme et le fond dans les ouvrages censés être les plus savants..., ce qui est contradictoire.

On a proposé de réduire cette fracture en indiquant que l'on devait considérer qu'il existait implicitement un principe d'interprétation à droit constant. On s'est contenté d'un billet ici pour signaler cette proposition doctrinale. Cela signifie que le juge ou toute autre personne ou autorité doit savoir lire et comprendre et respecter la loi initiale abrogée pour comprendre l'article codifiée...

Ce point perd au fil des ans de son intérêt pour tout code : les articles codifiés seront eux-mêmes modifiés par de nouvelles lois ; le droit constant étant réformé (...), cette idée de constance n'a plus d'intérêt.


La rédaction obéit à d'autres prescriptions techniques et d'écriture.

Le point essentiel et le plus général est cependant la question du domaine des textes à codifier. Telle loi, tel décret, telle vieille ordonnance figure-t-elle bien dans la matière "bancaire et financière", par exemple, ou bien est-elle du "commerce" ? Actuellement, voir l'annexe de la circulaire ci-dessous, la question se pose pour le code des douanes : qu'est-ce que fondamentalement la douane et, donc, les textes sur les douanes... Il y a des matières qui inspirent plus ou moins...

Chaque codification à droit constant est censée être un progrès du droit puisqu'elle permet de délimiter une "matière", ce qui a un intérêt académique (un cours correspond à une matière ou partie de matière). La question a, dans le processus de codification, un grand intérêt pratique : le Parlement doit ratifier et la Commission supérieure de codification n'a pas dû dépasser sa mission ou son mandat... Cela pourrait mettre en difficulté le gouvernement quand il présentera au vote des parlementaires, pour terminer la codification, le projet de loi de ratification de l'ordonnance (laquelle comporte en annexe le code).

Sinon, cette question de matière est l'occasion, pour tous, d'une belle réflexion juridique sur l'ensemble du droit positif... sachant que, en droit français, ce ne sont pas les codes qui s'appliquent mais les dispositions légales (tel alinéa de tel article...). Les codes n'établissent pas de frontières dures...

IV. Ce travail de rédaction a une origine formelle, on l'a dit, un projet de loi visant à habiliter le gouvernement, outre le besoin de fond, social, de disposer commodément de tous les textes d'une matière dans un même livre : un code avec un plan et des dispositions (articles) numérotées.

L'initiative formelle réside dans une initiative gouvernementale. Le gouvernement dépose un projet de loi qui expose les raisons de la codification et la matière en cause. Ici, la pratique juridique rejoint la théorie académique. Le Parlement doit essayer de déterminer ce qu'est une matière... comme à la Faculté on, l'a dit. Cette question pourra "rebondir" lors de la ratification pour tel texte que les députés ou sénateurs trouveraient curieux d'avoir logé dans le nouveau code.

Le code nouveau existe avec la promulgation et la publication de l'ordonnance. Elle a été présenté par le gouvernement et elle est précédée par un rapport du Premier ministre qui explique en synthèse, en 4 ou 5 pages, le nouveau code. On peut penser que cet exercice est formel, tout est devenu formel dans la société française... (illustration au JO, voyez ci-dessous avec le code de l'énergie).

La ratification par le Parlement doit avoir pour objet des textes de nature légale qui relèvent du Parlement. Pour les textes réglementaires, décrets ou autres, le gouvernement peut les créer seul : il dispose du pouvoir réglementaire. La ratification consiste à convertir les dispositions de l'ordonnance, réglementaires, en dispositions légales. Tous les articles L auront effectivement, après ratification, une nature légale (qu'ils semblent perdre avec le processus d'abrogation-codification).

Ainsi les codifications modernes sont un moyen d'étudier la grande actualité juridique tout en révisant la valeur et la hiérarchie des normes juridiques.

V. Les prochains code sont signalés par la circulaire. Souvent ils impliquent de nombreuses questions techniques, juridiques, et, ainsi, des voies ou opportunités professionnelles : les professionnels du droit et les étudiants en droit doivent donc s'y intéresser.

Disons un mot des projets, mais la circulaire les précise. A long terme pourraient être envisagés un code de la communication audiovisuelle et numérique et un code de la copropriété (cette dernière matière juridique, vivace, en jurisprudence et en doctrine, se porte bien depuis toujours...).

Est en cours un code des impositions sur les biens et services, qui semble montrer une codification législative à étapes, en plusieurs fois.

Les projets à moyen terme mais fermes, décidés, deux ayant déjà l'habilitation législative, impliqueraient un :

- code des douanes (travaux en cours)
- code de procédure pénale (travaux en cours)
- code des postes et des communications électroniques
- code électoral
- code général des impôts
- et un code de commerce ; ce dernier semblerait devoir faire l'objet ou les frais de la simplification à la hussarde puisqu'il est envisagé de lui imposer un régime drastique.

C'est presque un autre sujet.



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Pages internet du gouvernement sur la Commission supérieure de codification, cliquez ici

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Circulaire n° 6443-SG du 29 avril 2024 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires

https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/45546

La présente circulaire et son annexe ont pour objet de préciser les progrès accomplis en matière de codification des textes législatifs et réglementaires et le programme de travail du gouvernement pour les années à venir.

« Depuis 1989, un effort continu de codification a permis d'améliorer la qualité et l'accessibilité du droit, au point que la codification des textes législatifs et règlementaires constitue une des pierres angulaires du droit français. Outil essentiel de simplification administrative pour nos concitoyens, la codification permet de présenter de façon rationalisée, à la fois ordonnée et cohérente, l'ensemble des dispositions juridiques concernant un secteur donné. Elle constitue ainsi un gage de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité de la norme pour l'ensemble des acteurs de la société, tout en contribuant à l'attractivité de notre pays en rendant plus accessible le droit français à l'extérieur de nos frontières. Ses progrès sont le fruit des travaux conduits par la Commission supérieure de codification, sous le pilotage de ses vice-présidents successifs: Guy Braibant, Daniel Labetoulle et, depuis 2022, Bernard Stirn.

Grâce à l'adoption de nombreux codes nouveaux et à la refonte de codes anciens, le champ du droit codifié s'est considérablement étendu. Les programmes ambitieux de codification portés
par les circulaires successives du 30 mai 1996 et du 27 mars 2013 relatives à la codification des textes législatifs et réglementaires ont été réalisés dans leur quasi-totalité. 77 codes regroupent
environ 63% des textes législatifs et plus du tiers des textes réglementaires en vigueur. Les administrations ont en outre acquis le réflexe de codification, qui interdit notamment de modifier
un texte codifié autrement qu'en modifiant le code.

La doctrine et les règles de codification se sont progressivement structurées au travers des avis de la commission supérieure de codification ainsi_ que des avis rendus par le Conseil d'Etat sur les
projets de textes de codification. La codification se fait en principe à droit constant. Elle est cependant l'occasion d'assurer le bon respect de la hiérarchie des normes, au regard tant de l'autorité des textes supérieurs que du partage entre la loi et le règlement, de veiller à la cohérence du droit et de faire disparaître les dispositions obsolètes. Le code se substitue aux textes codifiés, qui ont vocation à être abrogés lors de l'entrée en vigueur du code. Pour les parties législatives des codes, une ordonnance constitue le véhicule la plus approprié, des modifications pouvant en outre être apportées par la loi de ratification.

Au vu des importants travaux déjà conduits, peu de nouveaux codes restent à créer. Les efforts doivent donc être concentrés sur l'achèvement des codes incomplets, la refonte des codes
anciens et la maintenance des codes existants.

Un nouveau programme de codification est arrêté en annexe de la présente circulaire. Il détermine les priorités du Gouvernement en la matière, sans toutefois être exclusif d'autres
travaux de codification qui pourraient s'avérer nécessaires. Il convient tout d'abord de mener à leur terme les travaux qui ont été engagés. Plusieurs projets d'envergure sont actuellement en cours d'examen par la Commission.

Ainsi, un code des impositions sur les biens et services a été créé, avec l'entrée en vigueur le 1er janvier 2022 de plusieurs livres de sa partie législative. Les travaux d'élaboration de la partie
législative devraient se poursuivre jusqu'à la fin 2025 au plus tôt. Ce nouveau code allège de manière sensible le code général des impôts, qui pourra faire l'objet d'une réflexion ultérieure.
Les travaux de codification de la partie réglementaire du code général de la fonction publique sont également en cours et seront soumis, compte tenu du volume des écritures, en plusieurs
parties successives à l'examen du Conseil d’État.

Deux grandes refontes de codes ont par ailleurs débuté, sur le fondement d'habilitations législatives, fin 2023 et début 2024, qui concernent respectivement le code des douanes et le
code de procédure pénale
. Ces travaux mobiliseront la Commission pendant au moins deux années.

Pour la conduite des projets à venir, les services placés sous votre autorité sont invités à prendre l'attache, en temps utile, de la commission supérieure de codification qui pourra les orienter tout au long du processus d'élaboration. Il appartient au secrétariat général du Gouvernement de veiller à la bonne articulation des travaux de la Commission avec les projets envisagés.

Sur le plan de la méthode, vos services peuvent utilement se référer à la circulaire du 30 mai 1996 précitée, au guide de légistique ainsi qu'à la doctrine de la Commission compilée dans ses différents rapports annuels.

Je vous remercie d'apporter une attention particulière à la mise en œuvre de ces instructions par vos services.

Gabriel Attal »

ANNEXE

1) Nouveau code dont l'adoption est programmée
- code des impositions sur les biens et services (travaux en cours)

2) Codes devant faire l'objet d'une refonte
- code des douanes (travaux en cours)
- code de procédure pénale (travaux en cours)
- code des postes et des communications électroniques
- code électoral
- code général des impôts
- code de commerce

3) Codes dont la partie réglementaire doit être achevée
- code général de la fonction publique (travaux en cours)
- code minier

4) Nouveaux codes dont l'opportunité mériterait d'être examinée
- code de la communication audiovisuelle et numérique
- code de la copropriété

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